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Colombia - Tendencias y características de la política migratoria desde fines del siglo XX a la actualidad

Antecedentes

En comparación con otros países latinoamericanos, el fenómeno migratorio – incluyendo inmigración y emigración– no ha sido relevante en la historia de Colombia.

Mientras que en las últimas décadas la inmigración se mantuvo en sus niveles históricamente bajos,  la emigración se intensificó  hasta alcanzar una proporción significativa de la población: más del 8% de los colombianos vive fuera del país.

La literatura identifica tres grandes flujos emigratorios que fueron in crescendo hasta los años noventa, cuando la salida de nacionales colombianos alcanzó sus valores máximos. La primera oleada se produjo alrededor de 1965, con un importante movimiento hacia Venezuela debido al  boom petrolero, y hacia Estados Unidos, en respuesta a la nueva legislación migratoria que facilitó la entrada de inmigrantes de naciones no europeas. En Estados Unidos, la importancia de este movimiento radica en que aunque se trató de un grupo pequeño (alrededor de 60.000 hacia 1970), sentó las bases para las redes sociales fundamentales que acogieron los movimientos posteriores. 

Hacia finales de la década de los setenta, el Reino Unido, por su parte, ofreció  programas de empleo para trabajadores de baja calificación que atrajeron un importante número de mujeres colombianas al sector de servicios. En la década de los ochenta, la desaceleración económica y el consecuente aumento del desempleo generó nuevos flujos, cuyo destino principal fue otra vez Estados Unidos,  que ofrecía la posibilidad de obtener residencia a partir de la Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986.

Hacia mediados de los años 90, los flujos hacia el exterior se incrementaron hasta alcanzar volúmenes anuales sin precedentes. Varios autores señalan una gran diferencia entre este flujo y los anteriores. Por un lado, indican que mientras los primeros flujos se explican mayormente por razones de atracción  ̶  legislaciones favorables en Estados Unidos, o boom petrolero en Venezuela ̶ , este último responde principalmente a  factores de expulsión vinculados a la crisis económica y la escalada de violencia producto del conflicto armado en Colombia.  Por otro lado, esta oleada también difiere de las anteriores en términos de destino, surgiendo la preferencia por España como nueva opción; de la feminización de los flujos; y del impacto de las remesas tanto a nivel de la economía nacional como a nivel de las comunidades de origen de los migrantes.

La magnitud de este flujo reciente y la persistencia del fenómeno a lo largo de varias décadas, han llevado a que este sea el eje central del país en materia de política migratoria.  Aunque los estudiosos del tema  insisten en la necesidad de invertir en la producción de mejores datos, se cuenta con algunas estimaciones que permiten vislumbrar la importancia del movimiento de colombianos hacia el exterior desde mediados de la década de los noventa. De acuerdo a Vono (2010), datos oficiales indican que entre 1996 y 2005, 1.9 millones de colombianos emigraron del país. Asimismo, estimaciones del DANE apuntan a que hacia 2005-2006 el número de colombianos en el exterior era de 3 millones 331 mil 107, es decir, el 8.08% de la población total del país. 

En el caso de Colombia, la migración transfronteriza adquiere una dimensión significativa y está vinculada con el desplazamiento forzado, asilo y refugio.

Políticas vigentes – escenario actual

Antecedentes de la política migratoria nacional

A pesar de que la emigración colombiana aumentó a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y la primera década del siglo XXI, no es hasta la década de los noventa que esta población empezó a ser sujeto de derecho y objeto de atención por parte del Estado colombiano. 

La respuesta en materia de política ha sido lenta y gradual y sus antecedentes se remiten al gobierno de César Gaviria (1990-1994). En primera instancia está la Constitución de 1991, en la que se establecen importantes avances en los derechos de los colombianos que viven fuera del país, como la nacionalidad para los hijos de ciudadanos nacidos en el exterior; el derecho a la doble nacionalidad; la circunscripción especial para la participación en la cámara de representantes, y la obligación del defensor de pueblo de orientarlos e instruirlos en el ejercicio y defensa de sus derechos en el exterior. 

Asimismo, aunque la presencia de extranjeros en el país no era significativa y de acuerdo a las estimaciones de Naciones Unidas ha decrecido como porcentaje de la población, la Constitución contempla aspectos importantes para los inmigrantes: nacionalidad bajo ciertas condiciones (para hijos de extranjeros domiciliados en el país, extranjeros que la soliciten y ciudadanos latinoamericanos y del Caribe por nacimiento domiciliados en Colombia); disfrute de los inmigrantes ̶  sujeto a restricciones ̶  de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos; y posibilidad de que les fuera concedido el derecho a voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital. Igualmente, considera la condición de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos y define para ellos también la nacionalidad.

El plan nacional de desarrollo del gobierno de Gaviria, que contiene las pautas para un programa de vínculo con la comunidad en el exterior, está dirigido exclusivamente a la creación de una red de científicos e investigadores colombianos que residen fuera del país. En este periodo, también se aprobó la Ley 76/1993, que obligó a las oficinas consulares cuya jurisdicción superara más de 10.000 ciudadanos colombianos a contratar profesionales especializados para prestar orientación y asistencia jurídica y social. En el mismo año, la resolución 1012 crea el comité para la asistencia a connacionales en el exterior.

El gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) dio continuidad a los lineamientos de política migratoria iniciados por Gaviria. Su plan de desarrollo establecía que “los lazos de nuestros conciudadanos con su patria deben fortalecerse mediante el desarrollo de los mecanismos de participación política previstos en la Constitución de 1991, un sistema consular moderno y eficiente, y la consolidación de instrumentos de participación en el desarrollo del país, tales como la Red Caldas.”  Además, el plan puso particular énfasis en la atención a los presos colombianos en cárceles extranjeras, en el sentido de asegurar un debido proceso y el respeto a los derechos humanos a través de las representaciones consulares.

En cumplimiento al plan se crearon comités que atendían la repatriación de presos, la atención de los colombianos en el exterior y el combate al tráfico de personas. Además, el Ministerio de Relaciones Exteriores fue el responsable de la ejecución de programas especiales de protección y asistencia de los colombianos en el exterior, el fomento de asociaciones comunitarias con fines culturales, de capacitación y promoción de los valores nacionales.

Sin embargo,  cabe mencionar que en este periodo (1996) dejó de funcionar la iniciativa Red Caldas, que vinculaba científicos e investigadores colombianos residentes en el exterior con el país. Mejía y Perilla (2009) señalan que la desaparición de esta iniciativa  ̶  muy importante para consolidar un sistema de ciencia y tecnología  ̶  muestra la debilidad de muchos de los programas dirigidos a los migrantes,  cobijados por políticas de gobierno que no llegan a ser de Estado. 

La presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002) se caracterizó por un  tímido continuismo con respecto a la política migratoria, a pesar de que la emigración de colombianos crece en este periodo. Entre las escasas propuestas innovadoras estuvo la creación de un fondo para atender emergencias de los colombianos en el exterior, que no llegó a materializarse.

El brusco incremento de la emigración colombiana  ̶  en el que España empieza a aparecer como destino principal ̶   se da justo en el transcurso de este gobierno, poniendo en evidencia la respuesta insuficiente de las políticas públicas frente al creciente fenómeno. El desborde de la política prevista en el plan de desarrollo de Pastrana quedó en evidencia en 2001, con la firma de un acuerdo entre España y Colombia para impulsar la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales entre los dos países.

La década reciente

Al iniciar el  primer gobierno de Uribe, la emigración seguía creciendo y las remesas empezaron a incrementarse de manera significativa con respecto al Producto Interno Bruto (PIB). Los planes de desarrollo de las administraciones de 2002-2006 y 2006-2010 de los gobiernos de Álvaro Uribe dan cuenta de la importancia del tema migratorio en la agenda de gobierno y de la necesidad de desarrollar  una política estatal en la materia, que asegurara continuidad y que diera cuenta de la magnitud del fenómeno.

El plan de desarrollo de la primera administración de Uribe establece la necesidad de una política integral hacia las comunidades colombianas en el exterior, incluyendo por primera vez la situación de los indocumentados, las remesas y la necesidad de contar con información sobre las comunidades, y de retomar el tema de la red de científicos e investigadores en el exterior.

Para liderar los esfuerzos en la materia se crea la Comisión Nacional Intersectorial de Migración (Decreto 1239/2003). Con respecto a la emigración, la comisión incluye en sus funciones dos temas novedosos: el retorno al país o revinculación y la seguridad social de los colombianos en el exterior. 

En lo que se refiere a inmigración, las funciones de la comisión apuntan a dos intereses básicos: la utilidad de los inmigrantes para el país y la necesidad de que no afecten el mercado laboral de los nacionales, ambos intereses centrados en las categorías de trabajadores calificados.

Sin que en el plan de desarrollo se hubiera hecho mención, la inmigración se presenta junto a la emigración como una de las funciones de la Comisión Intersectorial de Migración, reflejándose un avance en el manejo integral del asunto migratorio.

Los lineamientos generales de la política de migración en el periodo quedan plasmados en el decreto 4000/2004,  que en términos generales establece que […] la inmigración se regulará de acuerdo con las necesidades sociales, demográficas, económicas, científicas, culturales, de seguridad, de orden público, sanitarias y demás de interés para el Estado colombiano […].

Durante este periodo, las medidas relacionadas con la inmigración se complementan con la integración de la Comisión Asesora para la Determinación de la Condición de Refugiado y el Procedimiento para Determinar tal Condición (Decreto 245/2002), respondiendo a compromisos internacionales y las respectivas leyes nacionales que los refrendaban; y la reglamentación del voto de extranjeros residentes en Colombia (Ley 1070/2006), que aunque contemplado por la Constitución del 91, no se materializa hasta 2006. 

En 2004 se crea el programa Colombia nos une , un agente implementador de la política para los colombianos en el exterior que cuenta por primera  vez con un equipo dedicado al desarrollo y ejecución de estas políticas que es parte del Ministerio de Relaciones Exteriores.  El programa propone en primera instancia conocer más a fondo las características del fenómeno de emigración colombiano y para ello impulsa la formación de Alianza país, instancia interinstitucional e intersectorial, que llevó a cabo los principales estudios que han servido de base para el diseño de la política para los emigrantes. 

Colombia nos une coordina, asimismo, una serie de acciones que pone en marcha el gobierno para atender a las poblaciones en el exterior, tal como se describe en este documento.

La segunda presidencia de Uribe (2006-2010) se caracterizó  por  buscar la continuidad de lo ejecutado en el cuatrienio anterior y por enfatizar en la necesidad de  diseñar una política integral de migraciones que incluya la inmigración y no solo las comunidades de colombianos en el exterior. 

De acuerdo al documento, los resultados que hasta el momento se han obtenido con la estrategia Colombia nos une  demuestran la necesidad de consolidar y ampliar las redes de colombianos en el exterior.

Para ello se puso en marcha el Plan Comunidad en el Exterior, cuyo objetivo principal es acercar a la comunidad colombiana a consulados y embajadas, facilitar el trabajo conjunto y lograr mejores beneficios para los emigrados, así como propiciar el trabajo de cónsules y embajadores con líderes de las comunidades de colombianos. Otros esfuerzos importantes derivados de este plan de gobierno son el proyecto RedEsColombia y el Observatorio sobre Migraciones.

El plan de desarrollo para el periodo contempló también elementos y énfasis nuevos, como el estudio permanente sobre los movimientos migratorios, la pérdida de capital humano debido a ellos y las formas de contrarrestarla.

En forma adicional, por primera vez se hace explícita la necesidad de una política migratoria concertada con los países de destino y en acuerdo con los de origen de la región, además de insistirse en la realización de convenios específicos orientados a mejorar las condiciones de los colombianos en el exterior y favorecer la migración ordenada.

Por último, en lo que se refiere a la relación entre remesas y desarrollo, el plan reitera la necesidad de buscar la reducción de su costo y el mejoramiento de su uso. 

Como seguimiento a lo establecido en el plan de desarrollo, Colombia Nos Une somete su propuesta de Política Integral Migratoria (PIM) al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) en 2008, cuyo objetivo es integrar los lineamientos estratégicos de la política hacia las comunidades en el exterior y hacia los inmigrantes en territorio colombiano. La propuesta  fue aprobada el 24 de agosto de 2009, mediante el documento CONPES 3603, pasando a convertirse en política de Estado. 

La propuesta de la PIM parte del reconocimiento de que existe una atención limitada a los fenómenos migratorios por parte del Estado colombiano cuyas consecuencias son, en términos generales, que los instrumentos utilizados para la implementación de acciones y estrategias a favor de la población migrante no son efectivos y que las dimensiones de desarrollo de la población migrante no son atendidas de manera oportuna y cabal. 

Para dar respuesta adecuada al fenómeno, el documento se enfoca por un lado a proponer un tratamiento integral a cada una de las dimensiones de desarrollo de esta población, entendidas como  “todas aquellas potencialidades humanas que en materia  económica, educativa, social, política y cultural pueden ser promovidas por el Estado.”  El documento se enfoca  en mejorar la efectividad de los instrumentos utilizados para la implementación de estrategias y programas referentes a la población migrante, entre ellas, la adecuación de los servicios para los colombianos en el exterior.   

Actores de la sociedad civil y del ámbito académico apuntan hacia algunas carencias de la PIM, que deben ser abordadas para viabilizar su ejecución y optimizar sus resultados. Entre otros temas, se señala la necesidad de definir mecanismos reales de participación e incremento de la representación política;  una estructura estable, que supere la condición de programa de Colombia nos une como responsable de la ejecución de la política migratoria dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores y que pueda garantizar su continuidad; y  fuentes permanentes de recursos para la implementación de la política.

De manera simultánea con la preparación y aprobación de la PIM, en el transcurso del año 2009 se han avanzado en algunas medidas e iniciativas, entre las que destacan:  

El Plan de Retorno Positivo (PRP) que tiene como objetivo fundamental atender a los migrantes colombianos que regresan al país, reconociendo su experiencia, conocimiento y destrezas, para canalizarlas de forma debida, asegurando el beneficio de la persona y su contribución al desarrollo del país.

El PRP se desarrolla a través de la creación de centros de atención a los retornados que inicialmente se encuentran ubicados en la ciudad de Bogotá: Bienvenido a casa; Pereira; Bienvenido a tu Tierra. En estos centros se brinda atención humanitaria de emergencia, asesoría psicosocial, jurídica y económica. Este programa comenzó en el primer semestre de 2009.

En el transcurso de 2009 se aprueba el Decreto 2622, que modifica el Decreto 4000/2004 sobre expedición de visas y control de extranjeros. Aunque el nuevo decreto flexibiliza los tiempos y condiciones de las visas temporales, - como las de negocios- no contempla ningún cambio de fondo con respecto a la política de admisión de extranjeros que deseen residir en el país. 

Dentro de las recomendaciones de la PIM está la evaluación de la pertinencia económica y política del sistema de proporcionalidad, que limita el número de empleados extranjeros que una empresa puede contratar (Artículo 74 del Código Sustantivo del Trabajo), así como la simplificación del trámite de certificación de proporcionalidad laboral. El 29 de diciembre de 2010 el Congreso de la República aprobó la Ley 1429 (formalización y generación de empleo), donde se derogan, entre otros, los Artículos 74 y 75 del Código Sustantivo de Trabajo relacionados con la proporcionalidad entre trabajadores nacionales y extranjeros. Los trámites relacionados con la expedición del certificado de proporcionalidad y de la autorización para variar la proporción entre trabajadores nacionales y extranjeros cuya base jurídica se sustenta en los mencionados artículos, quedan igualmente suprimidos.

Temas en la agenda de gobierno

Paralelo al proceso de desarrollo de las PIM se comienza a debatir y a tomar forma una propuesta para crear el Sistema Nacional de Migraciones, impulsada por varias organizaciones de la sociedad civil y de la academia que conforman la Plataforma Social Migratoria. En enero de 2009 esta organización presenta su propuesta a representantes de la cámara y senadores de diferentes partidos, buscando apoyo para su introducción al legislativo.

Esta propuesta responde a la necesidad de establecer una norma que ordene la política migratoria en base a los lineamientos de la PIM, con un carácter integral y beneficiando a los colombianos residentes en el exterior, a quienes se desplazan temporalmente fuera del país, a los extranjeros residentes o de tránsito en Colombia y a los nacionales que retornen para establecer nuevamente su residencia en el país.

Según Mejía y Perilla (2009), este proyecto resulta complementario de la PIM por lo menos en dos aspectos importantes. Primero, la representación y participación de las comunidades en el exterior, definiendo varias instancias con representación de los migrantes como el consejo regional de migraciones, los consejos territoriales, y los consejos de colombianos en el exterior, entre otros.  Segundo,  la definición de fuentes estables de recursos para la implementación de una política migratoria, estableciendo un fondo especial de migraciones, compuesto, entre otros, por los recursos asignados en el presupuesto nacional, el 50% del impuesto de salida que pagan los colombianos y extranjeros al salir del país y el 20% de los ingresos del fondo rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores. 

En julio de 2009, el senador Darío Angarita Medellín introduce en el senado el proyecto de ley 016 que propone la creación del Sistema Nacional de Migraciones.  De acuerdo al documento elaborado por AESCO, esta propuesta presenta una versión más acotada a la elaborada por la Plataforma Social Migratoria Hermes,  en la que la participación de la comunidad en el exterior y la sociedad civil está menos definida, así como las fuentes de financiamiento tanto para el funcionamiento del sistema como para atender a los programas y proyectos para atención a comunidades en el exterior, y a los migrantes en general. 

Al cumplirse los primeros cien días del gobierno del Presidente José Manuel Santos Calderón, la oficina de prensa del senado consultó la opinión de congresistas de distintos partidos políticos sobre los principales logros de esta primera etapa y sobre los principales temas para la agenda del gobierno. Ninguno de los entrevistados se refirió a la migración o a las comunidades de colombianos en el exterior.

La migración forzada es también importante. Aunque en su mayoría los flujos de la migración forzada son principalmente internos, en los últimos años el desplazamiento transfronterizo ha incrementado de manera notoria, debido principalmente al escalamiento de la violencia en general. 

Datos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) del año 2009 indican que aproximadamente 70.120 refugiados colombianos se encuentran en el exterior, cifra que asciende a alrededor de 552.000, si se consideran los que se encuentran en situaciones similares, como los desplazados por conflictos armados o situaciones de violencia, pero no formalmente. Según ACNUR, la mayoría de esta población se encuentra en Ecuador y Venezuela. La magnitud de los desplazamientos exige un manejo cuidadoso de la política sub-regional. La CAN ha propiciado un espacio de discusión y acuerdos que ha permitido un abordaje multi-nacional de la problemática.  

Colombia ha realizado importantes esfuerzos en materia de política migratoria, expresado en los planes de desarrollo de los últimos decenios, en la adhesión y/o ratificación de convenios internacionales y  en la suscripción de declaraciones multilaterales. El programa Colombia nos une ha sido un avance importante en la atención al fenómeno migratorio, en tanto implica la asignación de un área específica dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores para tratar el tema, encargada de la formulación e implementación de las políticas migratorias y de la definición de procedimientos entre otros. 

Algunos de los principales logros han sido el reconocimiento del emigrado como sujeto de derecho y el desarrollo de acciones que facilitan el ejercicio de ellos, la definición de algunos acuerdos bilaterales específicos sobre materias de importancia para los migrantes (seguridad social, tributación, homologación de títulos), la inclusión del tema del retorno, la aprobación de la Política integral migratoria en 2009 y la reciente creación del Sistema nacional de migraciones, aprobado por el senado el 17 de diciembre de 2010.

De acuerdo a información periodística,  los vínculos del Estado con las comunidades colombianas que residen en el exterior serán fortalecidos con la aprobación de este proyecto (Proyecto de ley 16/2009 (senado), acumulado con el 070/2009 (cámara), aprobado en segundo debate por la plenaria del senado).  La iniciativa  permitirá la creación y ejecución de políticas públicas y programas encaminados a favorecer a todos los colombianos que residen en el exterior. 

Asimismo, la iniciativa busca garantizar el respeto integral de los derechos humanos y mejorar la calidad de vida de los migrantes y sus familias, así como prevenir la migración desordenada y fortalecer la participación de las comunidades colombianas emigrantes y la integración social de los extranjeros en Colombia. Además, debe  facilitar la atención a los casos especiales de vulnerabilidad y por razones humanitarias cuando se requiera asistencia y protección inmediata.

Por último,  establece medidas para la creación de un plan de retorno que busca garantizar los derechos de los colombianos en el exterior y ofrecerles soluciones a sus problemas sobre acceso a servicios de salud y vivienda, capacitaciones a nivel laboral, desarrollo de emprendimientos y acceso a crédito para proyectos productivos, así como de asistencia social mediante asesorías jurídicas y apoyo psicológico, entre otros.