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Ecuador - Tendencias y características de la política migratoria desde fines del siglo XX a la actualidad

El extraordinario crecimiento de los flujos de emigración ecuatoriana, principalmente a España, Estados Unidos e Italia partir de 1998,  así como la recepción de flujos de inmigración provenientes de Colombia y Perú  a partir de los primeros años de la década del 2000, generó la atención de los temas relacionados con el fenómeno migratorio en el ámbito político, social y académico.

A continuación se presenta una breve descripción y análisis de la política migratoria ecuatoriana, basada en las principales leyes promulgadas por el poder legislativo , los  principales decretos , planes y políticas de migración bajo el accionar del poder ejecutivo, así como los acuerdos  y convenios internacionales trascendentes suscritos por Ecuador. Se analizará además la  institucionalidad encargada de la gestión de la migración. La descripción que se presenta no es totalmente exhaustiva por razones de extensión, pero intenta ser suficientemente ilustrativa para  presentar las principales tendencias en materia de política migratoria en Ecuador en el pasado reciente. 

La atención que obtuvo el fenómeno en los crecientes flujos migratorios desde y hacia el Ecuador a partir de la década de los 90,  impulsó la discusión en el poder legislativo de numerosos proyectos de ley, con la particularidad de que las leyes aprobadas refirieron a aspectos muy específicos como los delitos vinculados a la migración y el derecho al voto para los ciudadanos residentes en el exterior, sin una visión más integral del fenómeno.

Algunas de las leyes aprobadas fueron: a) la Ley Reformatoria al Código Penal Nº. 2000-20 donde se tipifica el tráfico ilegal de migrantes;  b) la Codificación 2005-06 de la Ley de Migración de 1971, donde se reforma el Código Penal aumentando las penas  para los delitos de tráfico ilegal y trata de personas; y c) Ley orgánica Nº. 2002-81 para el ejercicio del derecho al voto de presidente y  vicepresidente.

La Constitución de la República del Ecuador fue aprobada en 2008 y contiene varios artículos referentes a la movilidad humana que ya han sido analizados en la sección anterior. La  normatividad de la nueva Constitución incorpora  el contenido de diversos instrumentos internacionales suscritos y ratificados por Ecuador, como la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Migrantes (ratificada en 2002). Este gran avance en materia normativa  a nivel constitucional  conduce a la necesidad de armonizar la legislación vigente en materia de migración, a pesar de las recientes codificaciones de la Ley de Extranjería en el año 2004 y la Ley de Migración en 2005. 

En ese contexto, y con la finalidad de elaborar un proyecto de Ley Integral de Movilidad Humana, se creó a nivel estatal un grupo promotor donde intervienen la Secretaria Nacional del Migrante, el  Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integración, Ministerio del Interior, Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa, Ministerio de Defensa Nacional, Secretaría Técnica del Plan Ecuador, y la Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional. También han participado en este proceso redes y organizaciones de la sociedad civil como la Coalición por la Migración y el Refugio, y el Plan Migración, Comunicación y Desarrollo.  

A nivel del Poder Ejecutivo también se elaboraron diversos planes y políticas: 

  1. Plan Nacional de ecuatorianos en el Exterior. Diciembre de 2001. Algunos de sus objetivos son (Serrano Salgado, 2006) :
    1. Establecer la presencia del Estado nacional para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales de los emigrantes ecuatorianos en el exterior, proveyendo a los mismos de la alternativa de organizar plenamente su residencia en el extranjero dentro de condiciones de regularidad, tanto en lo que concierne a su actividad económica de supervivencia, como en lo relativo a su proceso de integración positiva al medio receptor.
    2. El Gobierno de Ecuador, con arreglo a sus planes de desarrollo social y en colaboración con la sociedad civil y los organismos de cooperación técnica internacional, prestará su concurso para la atención preferencial de las familias de los ecuatorianos que emigraron hacia el exterior.
    3. El Estado ecuatoriano tendrá entre sus objetivos reforzar sus vínculos con los Estados receptores de emigrantes ecuatorianos con la finalidad de elaborar acciones coordinadas y conjuntas para diseñar y aplicar programas a en su favor.
  2. En el año 2004 el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto 1981, donde se declara política prioritaria el combate a los delitos de trata y tráfico ilegal de migrantes, la explotación sexual y laboral, y otros modos de explotación y prostitución de mujeres, niños, niñas y adolescentes.
  3. El Plan Nacional de Política Exterior 2006-2020 del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República del Ecuador donde se establecen las siguientes directrices de política migratoria:
    1. Propiciar el desarrollo y aplicación del derecho internacional en la protección de los derechos humanos de los migrantes, sin discriminación alguna.
    2. Impulsar el desarrollo de las instituciones internacionales encargadas de atender en forma prioritaria la situación de los trabajadores migrantes y sus familias, en función de su situación de especial vulnerabilidad. 
    3. Fortalecer la utilización de los medios que proporciona el derecho internacional para lograr el respeto de tales derechos, lo que incluye el uso de tribunales internacionales. 
    4. Apoyar el que el mayor número posible de Estados adhiera a los tratados internacionales existentes y trabajará por el establecimiento de nuevos compromisos en la materia. 
    5. Emprender la actualización de la legislación nacional que regula los temas migratorios y de extranjería para que incluya un marco normativo e institucional que proteja a las familias y a los niños, niñas y adolescentes.
    6. Evaluar la cooperación y promover la negociación de convenios bilaterales o   multilaterales que favorezcan una gestión eficiente de la migración y la adopción de prácticas para reducir los tiempos de respuesta en trámites migratorios. Es imperativa y urgente la elaboración de planes de acción para abordar de manera integral el fenómeno migratorio.
    7. Desarrollar programas con gobiernos e instituciones internacionales para facilitar la inserción social y laboral en la sociedad ecuatoriana de los trabajadores inmigrantes, con estricto respeto de sus derechos.
  4. Plan Nacional de Desarrollo Humano para las Migraciones 2007 – 2010 , elaborado por la  Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI), la Presidencia de la República como rectora de las políticas de Estado, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, organizaciones de la sociedad civil y  organizaciones de los migrantes.

 El Plan establece los siguientes principios éticos orientadores:

  1. No hay seres humanos ilegales. Existen prácticas ilegales que atentan contra los derechos de las personas.
  2. Se reconoce la labor fundamental que desempeñan a diario las personas migrantes en el desarrollo económico y social del país y en los lugares donde actualmente residen. 
  3. De la misma manera que se reclaman los derechos para aquellos que viven en otros países,  Ecuador impulsa el reconocimiento de los derechos de los inmigrantes que residen en el país.
  4. El diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas migratorias son construidas sobre la base de los principios de corresponsabilidad y de complementariedad entre las instituciones del Estado ecuatoriano, las organizaciones sociales, los actores del hecho migratorio y en coordinación con las sociedades de acogida. 
  5. Las relaciones con los otros Estados se construyen con base al acatamiento a la legislación internacional, bajo el principio de reciprocidad.

Dentro de esta perspectiva, se piensa en la migración desde un enfoque multidimensional (Ecuador constituye un país emisor, receptor y tránsito), en donde el principio rector de las políticas públicas al respecto se fundamenta en el tema de Derecho.

Además de los principios éticos orientadores, el plan establece los siguientes objetivos y sus políticas asociadas correspondientes:

Objetivo 1:   desarrollar e impulsar en el mundo una política migratoria basada en el respeto y  ejercicio de los derechos humanos, económicos, sociales y culturales de todas las personas.

Políticas asociadas a este objetivo:

  • Garantizar el derecho a migrar de manera segura, a quedarse y a volver.
  • Garantizar la vigencia plena de los derechos humanos, la protección e integración de las personas migrantes y sus familiares independientemente de su lugar de origen.
  • Elaborar políticas que aseguren la protección, integración y cooperación con las personas emigrantes, inmigrantes, tránsito y en situación de refugio.
  • Fortalecer las relaciones con los Estados receptores, expulsores y de tránsito con el fin de coordinar acciones conjuntas para el diseño y ejecución de planes, programas y proyectos en beneficio de la integración social, económica y política de las personas migrantes.

Objetivo 2: generar y consolidar los vínculos de las personas migrantes con sus familiares y su país.

Políticas asociadas a este objetivo:

  • Impulsar la reagrupación familiar tanto en origen como en destino.
  • Apoyar la consolidación de familias transnacionales.
  • Crear y fortalecer lazos entre los emigrantes ecuatorianos y su país, en los ámbitos político, social, económico y cultural  que hagan posible el retorno voluntario digno y sostenible de las personas emigrantes.

Objetivo 3:  Alentar la permanencia de los ecuatorianos en su país y construir las condiciones que hagan posible el Retorno Voluntario Digno y Sostenible de las personas emigrantes.

Políticas asociadas a este objetivo:

  • Desarrollar un plan de retorno voluntario, digno y sostenible de emigrantes y su reinserción.
  • Corregir las desigualdades geográficas a través del mejoramiento de las condiciones de vida, construcción de infraestructura y oportunidades de empleo con el fin de reducir la propensión a la migración interna e internacional.
  • Apoyar a las diferentes entidades estatales en la eliminación de todas aquellas causas económicas, sociales y políticas que provocan la emigración forzada.
  • Apoyar la generación de oportunidades de trabajo a partir de la constitución de un sistema financiero que apoye a las familias de bajos ingresos con el fin de invertir y crear recursos dentro del país.
  • Fomentar la valoración del ser y sentirse ecuatoriano.

Objetivo 4: impulsar procesos de desarrollo humano para las personas migrantes, sus familiares y su entorno.

Políticas asociadas a este objetivo:

  • Trabajar en coordinación con las entidades del Estado respectivas en el fortalecimiento, formulación e implementación de políticas de inclusión social, económica, política y cultural.
  • Aprovechar las potencialidades del hecho migratorio para el desarrollo humano sostenible en los niveles local, nacional y global.
  • Atender y acompañar de forma integral a las personas, familias y territorios que viven los efectos negativos del hecho migratorio, en origen, tránsito y destino.
  • Trabajar en coordinación con los sectores de la sociedad civil organizados que se ocupan del tema migratorio.
  • Promover la investigación del hecho migratorio para de esta manera formular propuestas integrales y consistentes que sirvan de base para la generación de políticas públicas.
  • Emprender acciones necesarias para prevenir en el territorio nacional la explotación laboral, trata de personas, tráfico de migrantes y delitos conexos.

Objetivo 5: promover procesos de interculturalidad y de construcción de ciudadanía universal.

Políticas asociadas a este objetivo: 

  • Promover la convivencia desde la interculturalidad, garantizando un proceso dinámico basado en el respeto, la equidad de género y generacional.
  • Impulsar el desarrollo del conjunto de las capacidades, potencialidades y proyectos de vida de los individuos y colectivos a través del respeto de la diversidad, los derechos, las garantías individuales y colectivas, hacia la construcción de una ciudadanía universal.
  • Fomentar la construcción de la ciudadana universal en los procesos sociales, políticos y de integración independientemente de su origen.
  • Impulsar el diálogo internacional desde Ecuador a otros Estados para la construcción de las políticas públicas migratorias como vía para el ejercicio de una ciudadanía universal. 
  • Combatir el racismo, la estigmatización hacia los emigrantes, inmigrantes y población en situación de refugio.

e. Política del Ecuador en Materia de Refugio, 2008. Esta consiste en un acuerdo interministerial elaborado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración; Ministerio de Coordinación de Seguridad Interna y Externa; Ministerio de Defensa; Ministerio de Gobierno; Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; y la Secretaría Técnica del Plan Ecuador, conjuntamente con la representación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR). La  Política de Ecuador en materia de refugio tiene su antecedente directo en el lanzamiento por parte del gobierno en marzo de 2007 del Plan Ecuador, el cual establece la política de Estado para la frontera norte, atendiendo la problemática de los migrantes colombianos a raíz del conflicto interno. El documento de la política de refugio establece: 

 “El Estado ecuatoriano garantiza el reconocimiento del estatus de refugio individual y por afluencia masiva de ciudadanos extranjeros, respeta y garantiza los principios de no devolución y no sanción penal por violación a la normatividad migratoria vigente cuando sea materia de asilo y refugio, y ejecutará las acciones necesarias para la efectiva inclusión de aquellas personas en la sociedad ecuatoriana”.

Al respecto, entre marzo de 2009 y marzo de 2010 se ejecutó la primera fase del proyecto Registro Ampliado, una iniciativa gubernamental de carácter humanitario  que cuenta con el apoyo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) Su objetivo es  regularizar la situación de los ciudadanos colombianos que se han desplazado a la frontera norte de Ecuador por el conflicto armado que vive Colombia. Al 31 de marzo de 2010, un total de 27.740 personas han sido reconocidas como refugiadas a través de esta iniciativa (ACNUR, 2010).

En materia de acuerdos y convenios bilaterales, en el año 2001 Ecuador celebró con España el  acuerdo de migración laboral y regulación de flujos, bajo el cual habiendo dado oportunidad a 5368 trabajadores ecuatorianos desde su implementación al cierre del año 2008 (OEA, MINPET, 2010).

Atendiendo el gran ingreso y establecimiento de ciudadanos peruanos en territorio ecuatoriano, se celebró el  Acuerdo para Regularizar la Situación Laboral y Migratoria de nacionales del Perú y del Ecuador en la Región Fronteriza Ampliada, que entró en vigencia en febrero de 2007. Este Acuerdo ha permitido regularizar la situación de 3223 ciudadanos peruanos al cierre del año 2010.  Posteriormente, en el año 2008 se acordó  el Estatuto Migratorio Permanente Ecuatoriano-Peruano, que determina un periodo para regularizar la situación migratoria y brindar ciertas protecciones a ciudadanos de ambos países. Entró en vigencia en octubre de 2010 por lo que debe transcurrir tiempo para su evaluación.

Con respecto a la evolución de la institucionalidad, en el año 2000 y bajo las directrices del   Ministerio de Relaciones Exteriores, se crea la Dirección General de Apoyo a los Ecuatorianos en el Exterior y la Subsecretaría de Asuntos Migratorios, cuyo objetivo es brindar servicios básicos a los ciudadanos ecuatorianos en el exterior. 

La creación mediante decreto Nº 150 del 1 de marzo de 2007 de la  Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI) como entidad adscrita a la Presidencia de la República, fue un verdadero hito en materia de impulso y desarrollo de la institucionalidad en materia migratoria. Este es un  órgano rector para el apoyo y la protección a la población en situación de movilidad, responsable de impulsar y consolidar programas de desarrollo humano para los migrantes, su familia y su entorno, así como promover la permanencia de ecuatorianos en el país y construir las condiciones que hagan posible el retorno voluntario, digno y sostenible. 

Como entidad Rectora de la Política Migratoria, la SENAMI trabaja sobre las siguientes líneas estratégicas:

  • La inclusión progresiva y creciente de las personas migrantes en el conjunto de políticas públicas nacionales, promoviendo la información, la comunicación, la cooperación para el fortalecimiento organizativo y la inclusión de lo migratorio en el conjunto de la acción pública;
  • La mitigación de los riesgos de la migración y la provisión de una atención integral a las personas migrantes y sus familias para una resolución efectiva de sus problemas y necesidades cotidianas;
  • La capitalización de las oportunidades que genera la dinámica migratoria para las personas y las comunidades humanas, teniendo en cuenta sus capacidades y potencialidades y facilitando su canalización hacia las necesidades y oportunidades que presenta y que brinda el nuevo Ecuador (SENAMI 2011).

La protección de derechos y el estímulo a la participación de los emigrantes ecuatorianos han sido las dos prioridades de la nueva política migratoria integral del Ecuador en los tres primeros años de existencia de la SENAMI (SENAMI 2011).

De acuerdo a los lineamientos de la Nueva Política Migratoria para el Buen Vivir, la SENAMI actualizó el Plan Estratégico Institucional  para el periodo 2010 – 2013, siendo uno de sus principales elementos la visión y misión institucionales que se detallan a continuación: 

  • la visión institucional de la SENAMI señala “contribuir a la construcción de sociedades de origen y destino que garanticen los derechos y libertades para la  movilidad humana y permanencia; que incorporen el potencial de las migraciones para el desarrollo humano y el buen vivir, así como la interculturalidad, inclusión y convivencia plenas. La SENAMI será parte activa de un movimiento mundial dedicado a promover la ciudadanía universal y será reconocida por la coherencia de su política y acción pública” (SENAMI, 2011). 
  • la misión institucional indica “propiciar el ejercicio pleno de los derechos de las personas migrantes y potenciar sus capacidades para el buen vivir; para ello ejerce la rectoría, y planifica y gestiona la política migratoria ecuatoriana; dialoga y coordina con actores del hecho migratorio; y guarda coherencia en su acción pública inmigratoria con lo que exige para sus ciudadanos en el exterior” (SENAMI, 2011). 

La estructura y objetivos  programáticos, así como su contribución a los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir,  se encuentran en el cuadro 1.

Programa Objetivos

Política Migratoria Integral “Todos somos Migrantes”

Posicionar la política migratoria integral del Estado ecuatoriano como un referente regional y mundial desde un abordaje humanista y de derechos (objetivo 5 del PNBV).

Atención a la familia transnacional “Red de casas”

Brindar servicios de información, acompañamiento y atención integral a las personas migrantes y sus fa- milias, con una red de casas en el país y en el exterior que favorezca una relación de cercanía con el Estado, sus planes y programas (objetivo 1 del PNBV).

Plan Bienvenid@s A Casa: Vínculos

Consolidar y mejorar los espacios y mecanismos de participación y comunicación de las personas migran- tes con su familia, comunidad, organizaciones y país; así como su identidad, interculturalidad, inclusión y convivencia plenas (objetivos 7 y 8 del PNBV).

Plan Bienvenid@s a Casa: Incentivos a las inversiones sociales y económicas

Incentivar y orientar las inversiones productivas y so- ciales de las personas migrantes, sus familias y co- lectivos, fomentando la recuperación de capacidades y la generación de empleo de calidad (objetivo 6 del PNBV).

Plan Bienvenid@s a Casa: Acompañamiento al retorno físico“Volver a casa”

Facilitar el derecho a un regreso digno de aquellas personas migrantes que hayan decidido volver al Ecuador para continuar sus proyectos de vida o de aquellas personas que hayan sido forzadas a hacerlo (objetivo 1 del PNBV).

Plan Bienvenid@s a Casa: Apoyo y recuperación de talentos ecuatorianos

Apoyar e integrar los saberes, conocimientos, habi- lidades y prácticas que han adquirido las personas ecuatorianas en el exterior en procesos de desarrollo humano en el país (objetivos 7 y 8 del PNBV).

Banco del migrante

Constituir e implementar una institución financiera de la economía social y solidaria destinada a proveer servicios financieros y no financieros orientados a cubrir las necesidades personales, familiares y empresariales, vinculándolas a las prioridades de desarrollo del país (objetivo 11 del PNBV).

La SENAMI como entidad rectora de la Política Migratoria Integral del Ecuador ha puesto importantes esfuerzos en  2010 para la construcción de una propuesta de Ley Orgánica para las Migraciones, entre los que se destacan:

  • Conformación de un equipo impulsor del proceso de construcción de la ley bajo la coordinación de la Subsecretaría de Política Migratoria y del Despacho Ministerial atendiendo aspectos principales como estructura de contenido, principios, derechos e institucionalidad,  entre otros.
  • Realización y  participación en varios espacios de diálogo, talleres y foros con ministerios, academia sociedad civil y medios de comunicación. 
  • Seguimiento de acontecimientos y  acopio de documentos nacionales e internacionales vinculados a la política migratoria. 
  • Presentación de los contenidos y nudos críticos a los ministerios en coordinación con Ministerio de Justicia y SENPLADES.

El núcleo de la propuesta apuesta a una importante reforma normativa e institucional que permita al Estado contar con un potente  marco jurídico y con la institucionalidad necesaria para el gobierno en  los temas migratorios, respondiendo a las nuevas realidades de la movilidad humana de un mundo globalizado y del Ecuador como país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes.

La propuesta deroga, actualiza y llena los vacíos de las leyes migratorias vigentes, incorporando los avances positivos de algunas reformas y decretos, armonizando la legislación nacional con los tratados internacionales, regionales y bilaterales de derechos humanos, en especial con las legislaciones regionales del ámbito sudamericano.

También incluye y desarrolla derechos y garantías de la Constitución del 2008 relativas al tratamiento de las migraciones y  políticas de protección de derechos y desarrollo de capacidades de los migrantes dentro y fuera del país, recogiendo el enfoque de desarrollo humano, que gestiona la migración para aprovechar sus potencialidades y minimizar los aspectos negativos, propugnando la inclusión social, económica, política y la convivencia intercultural de los migrantes. 

Finalmente, los principales desafíos de la SENAMI para el periodo  2011-2013 son expuestos en el  Informe de Gestión del Año Fiscal 2010 al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el cual destaca:

  • continuar ampliando y profundizando la cobertura de las políticas y servicios públicos para las personas migrantes y sus familias, con especial énfasis en aquellos territorios de mayor significancia migratoria.
  • consolidar la prestación de servicios públicos desde un proceso desconcentrado, altamente descentralizado y fuertemente incluyente.
  • continuar  ofreciendo información para una emigración segura y con derechos, apoyo y facilidades para conseguir que la migración y el retorno al Ecuador sean verdaderos derechos.
  • continuar coordinando con los ministerios e instituciones del gobierno central, con los gobiernos autónomos descentralizados, con la sociedad civil organizada y con la cooperación internacional para incrementar la eficacia y la eficiencia de las acciones, apoyando desde la política migratoria los esfuerzos del Plan Nacional para el Buen Vivir.
  • profundizar en los procesos de integración regional para hacer de la movilidad humana un verdadero vector de desarrollo y entendimiento entre los pueblos de Sudamérica.
  • contribuir a garantizar en el Ecuador políticas incluyentes, solidarias y respetuosas de los derechos de las personas inmigrantes que quieren contribuir a la construcción de este proyecto de vida en común que es el nuevo Ecuador.
  • consolidar los servicios financieros de la banca del migrante como parte de la política de inclusión económica y social de la persona migrante y su familia.
  • fortalecer las políticas públicas para la prevención de la migración riesgosa y combate a los delitos migratorios. 

A modo de resumen:

Ecuador ha realizado un gran esfuerzo en reorientar su política migratoria desde una concepción focalizada en aspectos de seguridad a una concepción integral de la migración con enfoque de protección de derechos humanos.

A pesar de que esta nueva concepción está expresada en la nueva Constitución de la República del Ecuador aprobada en el año 2008, todavía falta mucho por hacer para armonizar su legislación y además crear una política migratoria nacional  consensuada con los diversos actores de la sociedad civil, academia y otros, con un enfoque integral que abarque las diversas temáticas que comprende el fenómeno migratorio.

Los esfuerzos de política migratoria de Ecuador se han concentrado mayoritariamente en la emigración, a través de diversos planes y programas de atención y protección de sus ciudadanos en el exterior, impulsados desde la SENAMI y el accionar del Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio e Integración.

En relación a la inmigración, a pesar de los esfuerzos realizados para garantizar los derechos de los inmigrantes – especialmente los procedentes de Perú y Colombia – es necesario disponer de mayores recursos en acciones que conduzcan a mejorar las garantías de protección, el acceso a los servicios de salud y educación y  la regularización laboral.

Finalmente, como se ha señalado en varios informes e investigaciones, debido a la necesidad de mejorar la información estadística para poder disponer de un estado de situación y seguimiento de las diversas variables que conforman el fenómeno migratorio, se creó recientemente una Comisión Interinstitucional de Estadísticas de Migraciones bajo la presidencia de la SENAMI, con el fin de mejorar la producción de información migratoria.