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El Salvador - Tendencias y características de la política migratoria desde fines del siglo XX a la actualidad.

El pasado reciente

En junio de 2009 asumió el gobierno de El Salvador el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), liderado por la presidencia Mauricio Funes Cartagena. Esto ocurrió tras varios  gobiernos del partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA), y  desde la finalización de la guerra civil que afectó el país entre 1980 y 1992. 

El cambio de partido político en el poder trajo la interrogante sobre la política migratoria que El Salvador desarrollará durante el actual mandato presidencial, cuáles serán sus  ejes estratégicos, o su orientación política, y si el énfasis, por ejemplo, será profundizar la protección de los derechos humanos  de los migrantes salvadoreños  en el exterior, crear políticas integrales proactivas  para evitar que la población siga emigrando fuera de sus fronteras, establecer nuevas formas de vínculos permanentes con la diáspora salvadoreña,  o hacer efectivo el derecho al voto en el exterior, entre otros.

Antes de responder estas  preguntas, es necesario dar una mirada analítica a la política migratoria actual de El Salvador y su pasado reciente.

Es necesario destacar que El Salvador tiene políticas migratorias -que si bien no son suficientes para enfrentar todos los problemas relacionados con la migración, o que sus enfoques son  discutibles- afirmar la ausencia total de políticas migratorias es un error.

La definición descriptiva de política pública de Luis F. Aguilar Villanueva (1992) indica que son “Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema político. Pueden tomar forma de leyes, órdenes locales, juicios de corte, órdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos de lo que se debe hacer. Por política suele entenderse como un conjunto o secuencia de decisiones, más que una  decisión singular acerca de una acción de gobierno particular”.

El conjunto normativo de la Ley de Migraciones de 1958; la Ley de Extranjería de 1886 modificada en 1986; la ratificación de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de Naciones Unidas en el año 2003; la creación en 2004 del Viceministerio de Relaciones Exteriores para los salvadoreños en el exterior encargado de elaborar, desarrollar y coordinar la política pública para este grupo y una serie de programas de asistencia a los nacionales retornados, son parte de la actual política migratoria de El Salvador. 

El análisis de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de Naciones Unidas  ratificada en el año 2003 por El Salvador, impacta directamente en la legislación nacional  migratoria del país, y por tanto es uno de los marcos de referencia principal para la política pública migratoria. Asimismo, las observaciones realizadas a El Salvador por parte del Comité de la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de las Naciones Unidas que tiene por misión vigilar la implementación de la Convención, son también directrices que es necesario tener en cuenta para la reorientación de las políticas públicas migratorias del país.

Según el Artículo 144 de la Constitución de la República de El Salvador de 1983, los tratados internacionales celebrados por El Salvador con otros estados o con organismos internacionales, constituyen leyes de la República al entrar en vigencia, y la ley no podrá modificar o derogar lo acordado en un tratado vigente para El Salvador. En caso de conflicto entre el tratado y la ley, prevalecerá el tratado.

La Convención es entonces un marco normativo de referencia que está por encima de las leyes  secundarias nacionales. El marco jurídico de la Convención es complementado por otros instrumentos internacionales ratificados, como el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños; la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional; y el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, entre otros.

El principal objetivo de la Convención es fomentar el respeto de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familiares garantizando un trato igualitario al de los trabajadores nacionales. En el plano laboral, esto implica: el derecho al trabajo, al pago de su salario, al pago de horas extras de acuerdo al caso,  a la seguridad social y previsional así como a la portabilidad de su fondo de ahorro para pensión al terminar su permanencia en el país de conformidad con la legislación aplicable, en este caso de conformidad a la ley del sistema de ahorro para pensiones.  En el plano de los derechos civiles, conlleva la obligación de los estados de  garantizar los derechos de los migrantes a la libertad de pensamiento, expresión y de religión, a la igualdad ante la ley,  derecho a debido proceso y acceso a servicios sociales de salud y  educación.  

La Convención también establece que los migrantes deben tener derecho a mantener contacto con su país de origen, lo que implica: asegurar que puedan regresar a su país de origen, permitirles efectuar visitas ocasionales, fomentar el mantenimiento de lazos culturales,  garantizar la participación política de los migrantes en el país de origen y asegurar el derecho de los migrantes a transferir sus ingresos a su país de origen (UNESCO, 2005).

En suma, la Convención conceptualiza al trabajador migratorio como un sujeto portador de derechos que los estados deben garantizar. 

El Salvador es parte de un reducido número de países de origen de migrantes que han ratificado la Convención con el motivo principal de proteger a sus nacionales en el exterior a pesar de que los países donde se concentran la casi totalidad de los salvadoreños en el exterior no son parte de la Convención,  lo que constituye un obstáculo para proteger sus derechos. 

A pesar de que el principal fenómeno migratorio es la emigración; El Salvador es un país de tránsito debido a que muchos migrantes se dirigen a México y Estados Unidos;  y también de destino, ya que  cuenta en su territorio con un número considerable de trabajadores migratorios de  Centroamérica -Guatemala, Honduras y Nicaragua-  y de otros países (CMW, 2009 ). En  relación a estos últimos, el país con mayor cantidad de trabajadores migratorios es Colombia, seguido de México, y Estados Unidos. La existencia de  trabajadores migrantes dentro de su territorio – sea en tránsito o como destino –los obliga a protegerlos por el hecho de haber ratificado la Convención.

El  Comité de la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de las Naciones Unidas, en su informe CMW/C/SLV/CO/1 del 4 de febrero de 2009, efectuó un conjunto de observaciones que orientan la elaboración  de un marco jurídico adecuado, la formulación de nuevas políticas públicas o reformulación de las existentes, y un seguimiento y evaluación a partir de sistemas de información apropiados. 

Entre los aspectos positivos, el Comité reconoció que es necesario promover y proteger los derechos de los trabajadores migrantes salvadoreños en el extranjero a través de la creación del viceministerio para salvadoreños en el exterior, la concertación de acuerdos bilaterales y multilaterales, y memorandos o cartas de entendimiento con los países de destino de los salvadoreños. Esto de orienta a promover condiciones seguras, equitativas y humanas en relación con la migración internacional de trabajadores y sus familiares.

También destacan las distintas iniciativas contra la trata de personas, incluido el establecimiento de un Comité Nacional contra la Trata de Personas, la tipificación de la trata de personas como delito en la legislación penal y la ratificación de instrumentos internacionales como el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, y el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementan la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, ratificado el 18 de marzo de 2002. 

A su vez, entre sus motivos de preocupación, sugerencias y recomendaciones el Comité estableció   que es necesario que El Salvador:  

  • Armonice su legislación actual en materia de migración y extranjería, con relación a las disposiciones de la Convención.
  • Cree una base de datos sólida y coordinada que cubra todos los aspectos de la Convención para comprender la situación de los trabajadores migratorios y evaluar la aplicación de la Convención.
  • Intensifique los esfuerzos para que todos los trabajadores migratorios y sus familiares que se encuentren en su territorio o estén sujetos a su jurisdicción gocen de los derechos reconocidos en la Convención sin discriminación alguna, de conformidad con el Artículo 7.
  • Legisle porque en la práctica los trabajadores migratorios y sus familiares, incluso los que se encuentren en situación irregular, gocen de los mismos derechos que los nacionales al presentar denuncias, y reciban soluciones efectivas ante los tribunales, entre otros los juzgados laborales.
  • Vele en la práctica por el derecho de igualdad de trato de los trabajadores migratorios, en particular las trabajadoras migrantes que trabajan en agricultura y servicio doméstico, y que tome medidas para supervisar efectivamente sus condiciones de empleo.
  • Tome las medidas necesarias, incluso enmiendas legislativas, para garantizar a los trabajadores migratorios y a sus familiares el derecho a establecer asociaciones y sindicatos, así como a acceder a su dirección, de conformidad con el Artículo 40 de la Convención y del Convenio Nº 87 de la OIT sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación.
  • Revise el marco jurídico y tome otras medidas que faciliten el ejercicio del derecho a voto de los trabajadores migratorios salvadoreños que residan en el extranjero.
  • Tome las medidas necesarias para que los trabajadores estacionales disfruten del derecho a ser tratados igual que los trabajadores nacionales, en particular en lo que respecta a la remuneración y a las condiciones de trabajo, y que vele porque las autoridades competentes supervisen sistemáticamente el cumplimiento de las normas internacionales en esta esfera.

A modo de resumen se puede indicar que un hecho trascendente en materia de política migratoria de El Salvador en el pasado reciente es la ratificación de la Convención Internacional de la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de Naciones Unidas en el año 2003, la cual se caracteriza por la relación total entre migración y derechos humanos. 

La migración en el discurso del nuevo gobierno 

La protección de los derechos de los migrantes salvadoreños en el exterior

En su primer discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2009, el Presidente Mauricio Funes  expresó su opinión sobre las principales áreas de la política exterior salvadoreña que serán impulsadas por su gobierno. El tema migratorio ocupó un lugar de central importancia.

“Mi país tiene heridas abiertas que nos conmueven en cuanto a nuestra vida cotidiana y en lo afectivo, familiar, social y cultural. Son ellas la inseguridad ciudadana y la migración, que ha llevado a 3 millones de compatriotas al exterior en busca de trabajo y oportunidades que en nuestra patria no han encontrado”.

El Presidente Funes destacó la prioridad del gobierno para la protección de los derechos de los salvadoreños en el exterior: “Es para nosotros prioridad la política de inclusión y defensa de los derechos de nuestra población migrante y sus familias. Vamos a realizar gestiones en y con los países de tránsito y receptores de migrantes para tratar de garantizar esos derechos de los migrantes en cualquier parte del mundo y en particular de nuestros hermanos salvadoreños”. 

Esta orientación ya tiene su antecedente en la propuesta de ley del FMLN o Ley de Asistencia y Protección de los Migrantes (Grupo parlamentario FMLN, julio 2008), que en su Art. 2 menciona que uno de los principios que regirá la ley es el principio de protección extraterritorial  donde “el Estado tiene la obligación de proteger los derechos humanos de las personas salvadoreñas en el extranjero, independientemente de su condición migratoria”.

En esa dirección, en marzo de 2010 el Presidente Funes visitó Estados Unidos, principal país de destino donde viven aproximadamente 2.5 millones de salvadoreños, lo que representa el 87% de la población en el exterior. En la ocasión efectuó planteamientos para la promoción y aprobación de una reforma migratoria integral en Estados Unidos para la extensión del Estatus de Protección Temporal (TPS) -sigla del inglés Temporary Protection Status-, bajo el cual se encuentran unos 217.000 salvadoreños. Este fue finalmente extendido hasta marzo de 2012. 

La protección a salvadoreños en el exterior también se ha extendido a países de tránsito, con la apertura en 2010 de dos nuevas agencias consulares en las ciudades mexicanas de Acayucan (Veracruz) y  Arriaga (Chiapas). Este último atendiendo también a ciudadanos guatemaltecos tras la firma de un acuerdo bilateral con Guatemala, que se dedicará principalmente a brindar asistencia a los migrantes en tránsito por México que intentan llegar a Estados Unidos.

En base al discurso y las acciones emprendidas por el nuevo gobierno se puede afirmar que existe continuidad y profundización de la política para la protección de los derechos de los salvadoreños en el exterior iniciada anteriormente, con la ratificación en 2003 de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y la creación en 2004 del Viceministerio de Relaciones Exteriores para los salvadoreños en el exterior.

La responsabilidad del Estado para combatir las causas estructurales de la migración

En el mismo discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2009, el Presidente Mauricio Funes, además de señalar la importancia de la protección de los derechos de los salvadoreños en el exterior, manifestó su opinión sobre las causas estructurales de la migración:

“El estado de las migraciones de salvadoreñas y salvadoreños es una evidencia permanente de que no hemos podido crear las condiciones necesarias para retener a nuestros hijos en casa, y de que no alcanzaremos nunca a realizarnos individual y colectivamente como sociedad si no curamos esta mala herida”. 

En ocasión de la inauguración del II Foro Iberoamericano sobre Migración y Desarrollo realizado en julio de 2010, el Ministro de Relaciones Exteriores Hugo Martínez señaló: 

“Como lo hemos dicho en otros foros, para nosotros la forma más eficiente, más adecuada de estimular que nuestras personas se queden en sus lugares de origen, y disminuir los flujos migratorios, es precisamente invirtiendo en esos lugares de origen para generar las oportunidades de salud, educación, empleo. Y este es el enfoque fundamental de nuestro gobierno en el tema migratorio.”

Asimismo afirmó la necesidad de generar políticas sociales integrales aplicadas en un contexto de integración regional: 

“Quiero destacar que en El Salvador trabajamos con la visión de que el tema migratorio debe abordarse en forma conjunta con las naciones centroamericanas, con México y con los países de destino. La solución implica afirmar una política social integral orientada a erradicar los factores estructurales que generan pobreza, falta de educación, salud y oportunidades laborales, razones que llevan a la gente a tomar la decisión de emigrar”.

Este nuevo enfoque de impulsar políticas públicas integrales de inversión y protección social como parte de un nuevo modelo de desarrollo incluyente, intenta cumplir con al menos dos objetivos: a) disminuir la dependencia de las poblaciones vulnerables con respecto a las remesas;  y b) disminuir los flujos migratorios de salvadoreños al exterior mediante la generación de mejores condiciones de vida.

Esta nueva visión para generar mejores condiciones de vida  intenta modificar estructuralmente lo que ha sido el bajo desempeño de las políticas sociales y cuyas consecuencias se describen  en el  Plan  Quinquenal de Desarrollo 2010-2014:

“De no ser por la continua migración de población al exterior, particularmente hacia Estados Unidos, la situación económica y social del país sería más apremiante. En efecto, en buena medida los avances en materia social reportados desde comienzos de la década de 1990 se explican en virtud del fenómeno de la migración al exterior (y su resultante, las remesas familiares), que operan como una válvula de escape del mercado laboral —al reducir el desbalance entre la oferta de trabajo y la capacidad de la economía para generar empleo y disminuir la presión sobre los servicios sociales básicos— y que a la vez complementa los ingresos de los hogares. En tal sentido el binomio migración-remesas familiares se ha constituido en la principal red no institucional de protección social —una verdadera red de solidaridad familiar y comunitaria, de mayor alcance que los mecanismos formales de protección social ofrecidos por las políticas públicas—que ha permitido a importantes segmentos poblacionales amortiguar el deterioro general de la economía desde mediados de la década de 1990”.

El derecho a voto en el extranjero

El Tribunal Supremo Electoral (TSE) es el órgano con competencia  para habilitar el voto de los ciudadanos  salvadoreños que viven en el exterior, pero para ello demanda un marco legal que debe contar con la revisión y aprobación de la Asamblea Legislativa, la cual además debe disponer los recursos económicos suficientes para su implementación.

La preocupación por el derecho al voto en el exterior es uno de los principales reclamos de la diáspora salvadoreña, la cual ha reclamado en múltiples ocasiones su implementación.  El impedimento del voto en el exterior también fue señalado por el Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de las Naciones Unidas, alentando a generar los procesos que conduzcan a una reforma  normativa. 

El actual gobierno salvadoreño ha expresado reiteradamente su apoyo a la iniciativa: 

“He pedido a los partidos políticos, a los intelectuales, académicos y magistrados, esencialmente, elaborar las bases de un Acuerdo Político Nacional que impulse las reformas necesarias para ampliar y fortalecer la democracia, transparentar la vida de los partidos políticos y mejorar el desempeño de la Justicia electoral nacional, así como, y este es un punto esencial de mi petición, que garanticen el derecho al voto de nuestras hermanas y hermanos en el exterior” (Presidente Funes ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, septiembre 2009).

"Es un anhelo y un desafío para este presidente lograr que la elección del próximo presidente constitucional de la República cuente con el voto de nuestras hermanas y de nuestros hermanos salvadoreños en el exterior" (Presidente Funes discurso en ciudad de Suchitoto, septiembre 2009).

El  Plan Quinquenal del Gobierno 2010-2014 de mayo de 2010 señala dentro de la meta estratégica promover la asistencia para la promoción de la defensa de los derechos humanos de la población migrante y sus familias, especialmente las más vulnerables, e incluye  la promoción del ejercicio pleno de la ciudadanía de los salvadoreños en el exterior. 

Finalmente, en octubre de 2010 el FMLN presentó un proyecto de ley especial a la Asamblea Legislativa, habilitando el voto en el exterior para la elección de presidente y vicepresidente de la República, a partir del año 2014, que será implementado en forma gradual para los salvadoreños residentes en Estados Unidos que tienen el Documento Único de Identidad (DUI) – documento habilitante para el sufragio. En junio de 2010 este documento estaba en manos de  57,299 salvadoreños. Si bien el voto en el exterior también cuenta con el apoyo de los partidos de oposición -ARENA y PNC–, éstos son contrarios a una implementación gradual, argumentando que la puesta en práctica del derecho debe alcanzar a todos los salvadoreños en el exterior y no solamente a los residentes de Estados Unidos.  

Conclusiones

Las principales orientaciones que de forma directa o indirecta afectarán las políticas vinculadas a  la migración son: a)  la continuidad y profundización de una política de respeto a los derechos humanos de los migrantes iniciada con la ratificación de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de Naciones Unidas en el año 2003; b) la protección de los derechos de los migrantes salvadoreños en el exterior; c) la extensión de la ciudadanía para los nacionales en el exterior mediante el ejercicio del derecho al voto; d) la aplicación de políticas públicas  integrales de protección social como parte de un nuevo modelo de desarrollo incluyente con el objetivo de disminuir los permanentes flujos migratorios de salvadoreños al exterior y también la dependencia de las remesas por parte de las poblaciones vulnerables. 

Esta nueva visión de enfrentar los problemas estructurales de la migración demandará un gran pacto social y político con una visión común de desarrollo, para generar  verdaderas políticas de estado estables y de largo plazo.