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Uruguay - Tendencias y características de la política migratoria desde fines del siglo XX a la actualidad.

Nuevas investigaciones para antiguos problemas

El Fondo de Población de las Naciones Unidas ha promovido la discusión sobre la situación demográfica y las políticas de población –que comprenden aspectos de fecundidad, inmigración, emigración y mortalidad, entre otros-  en ámbitos académicos, políticos y  de la sociedad civil. Esto produjo una serie de estudios en la materia que han permitido generar una acumulación técnica de diagnóstico – hasta ahora escasa-   y un conjunto de propuestas para formular políticas públicas que enfrenten los graves problemas demográficos actuales en Uruguay.

Muchos de estos problemas son de larga data, e históricamente no han tenido atención en la agenda política lo que hoy se traduce en ausencia de políticas de población que intenten resolver los problemas existentes.

Problemas demográficos en Uruguay

  1. Uruguay es un país despoblado con una estructura de población envejecida y una tasa  de fecundidad históricamente baja. En la actualidad,  ni siquiera su tasa de reemplazo puede mantener el nivel de población existente.
  2. La emigración  es un fenómeno importante y continuo iniciado en la década de los 60,  estimándose que alrededor del 18 % de su población vive en el exterior. La emigración es un fenómeno estructural, a pesar que en algún momento se desaceleró con el retorno de uruguayos del exterior tras la reinstauración democrática en 1985.

Cuadro 2 Estimación del número de emigrantes uruguayos 1963-1996.

Periodo Número de emigrantes
 
1963-1975 201.376
1975-1985 177.822
1985-1996 98.73
Total1963-1996 477.928

Fuente: Cabella y Pellegrino (2005), con base en datos censales de DGEC e INE y estadísticas vitales de DGEC.

Para el periodo 1996-2004, estimaciones de Cabella y Pellegrino (2007) indican un saldo migratorio negativo de 117.211, con niveles de emigración altos en los años posteriores a la crisis económica de 2002. Según datos de la Dirección Nacional de Migración sobre el tráfico de ingresos y egresos internacionales del Aeropuerto Nacional de Carrasco de Uruguay – que es un buen indicador de las tendencias migratorias de uruguayos desde y hacia el exterior-  Uruguay registró en el año 2009 el menor saldo migratorio en una década, con solamente 811 personas que abandonaron el país en vuelos internacionales y no regresaron.  La referencia anterior es un total de 5.709 que no regresaron en 2008, y de 28.302 en 2002, máximo registrado en la década (Castillo, 2010).

El perfil socio demográfico de los emigrantes recientes indica que el 55 % son jóvenes entre 20 y 30 años de edad  con un nivel de educativo por encima del promedio nacional (ENHA, 2006). Históricamente, el destino principal de los emigrantes uruguayos fue Argentina, sin embargo en la crisis de 2002 el 70% de los destinos se concentró entre Estados Unidos y España como consecuencia de la mala situación económica en Argentina. En los últimos años los flujos hacia esos destinos han decrecido a raíz de condiciones más dificultosas para el ingreso y radicación, verificándose además una mayor variedad de países de destino a los cuales emigran los uruguayos. 

Uruguay ha dejado de ser un país atractivo para la inmigración desde la segunda mitad del siglo XX y los aportes de la inmigración son mínimos. El número de población extranjera en Uruguay ha decrecido en forma permanente.

Cuadro 3 Porcentaje de población extranjera sobre el total del país

 
Censos Porcentaje
1908 17,4
1963 8,0
1975 4,4
1985 3,5
1996 2,9
ENHA 2006 2,1

Fuente: INE, Censos de Población y ENHA 2006

La estructura por sexo y edad del total de población nacida en el extranjero hace de Uruguay un país con una población envejecida, destacándose un 8,7% del total en el tramo de edad de 15-19 y que corresponde a hijos de uruguayos retornantes (ENHA 2006).

El origen de la población nacida en el extranjero en el año 2006 era: 35.1% Argentina; 20.6 % España; 15.7% Brasil; 9,3 Italia; 2,8% Alemania; 1.6% Estados Unidos; 1.5%, Paraguay; 1.2% Chile; 1.1% Perú; 1.0% Polonia; 0.8% Portugal; y un 10% restante entre un conjunto amplio de nacionalidades (ENHA 2006).

Aún con todas las limitaciones analíticas del caso, el número de residencias otorgadas a extranjeros también indica que la inmigración es de escasa magnitud (tabla 3).

Cuadro 4 Residencias concedidas  a personas por año según continentes o nacionalidad 1999-2009

 
  1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Argentina 728 325 336 664 829 519 324 309 257 1056 1043
Brasil 502 236 149 242 177 215 168 144 143 892 866
Paraguay 39 20 27 31 65 53 44 42 36 109 124
Chile 121 57 35 72 60 44 44 25 39 147 138
Estados Unidos 78 29 25 45 155 178 161 138 188 249 288
Resto América 272 175 190 301 245 268 165 199 236 712 659
España 69 24 42 46 52 48 36 50 45 118 133
Italia 33 25 24 34 34 30 25 17 26 78 49
Alemania 44 13 10 19 28 32 35 36 54 154 137
Francia 69 32 32 37 39 41 41 26 28 31 54
Gran Bretaña 21 9 9 15 10 18 9 12 14 20 29
Resto Europa 72 36 39 70 64 80 95 115 238 277 178
Resto del mundo 77 60 75 104 93 105 69 43 40 138 127
Total 2125 1041 993 1680 1851 1631 1216 1156 1344 3981 3825

Fuente: Dirección Nacional Migraciones Uruguay

En la tabla anterior se observa un importante incremento en el número de residencias concedidas a partir del año 2007, lo que se puede atribuir a los procesos de regularización de la situación migratoria de extranjeros a partir de la aprobación de la nueva Ley de Migración 18250, promulgada el 6 de enero de 2008.

d.- En Uruguay, un elevado porcentaje de niñas y niños nace y vive en hogares por debajo de la línea de pobreza, con las serias consecuencias que ello tiene en la formación de capital humano para el futuro. El fenómeno de la infantilización de la pobreza fue investigado y advertido por primera vez en 1988 por Juan Pablo Terra, y desde ese entonces diversas investigaciones han denunciado el creciente número de niñas y niños que nacen y crecen en esta situación. Si bien la incidencia de la pobreza en el tramo de edad 0- 6 años ha disminuido en los últimos años pasando de 55% en el año 2005 al 33,8% en el año 2010 (INE, 2011) -como consecuencia de diversas políticas sociales como programas de transferencias monetarias, aumento de capacidades para el empleo de poblaciones vulnerables, etc.- y de un crecimiento económico importante,  el nivel de incidencia de la pobreza en la población infantil es muy elevado.   

En suma, Uruguay es un país escasamente poblado, con una población envejecida, una emigración estructural de décadas donde últimamente los más jóvenes y mejor capacitados emigran. Además ,  no atrae inmigrantes desde fines de los 50, y  un elevado porcentaje de su reproducción biológica y social nace y vive por debajo de la línea de pobreza. Por  todos esos motivos, Uruguay es un país que debe urgentemente adoptar políticas de población.

Perspectivas futuras y posibles lineamientos de políticas migratorias como parte constitutiva de las políticas de población 

En base a la situación demográfica actual de Uruguay surgen preguntas como ¿Cuáles son las perspectivas para la efectiva formulación e implementación de políticas de población?  ¿Qué hacer para disminuir la emigración? o ¿Qué hacer para atraer inmigración?

La aprobación de la nueva Ley de Migración 18250 promulgada en enero de 2008, es sin duda lo más trascendente ocurrido en materia de políticas de migración en los últimos años. Esto ha permitido armonizar la legislación uruguaya con los tratados y convenios internacionales, reconociendo el derecho a la migración, el derecho a la reunificación familiar, el debido proceso y el acceso a la justicia, así como la igualdad de derechos con los nacionales, sin distinción alguna.

Si bien es cierto que la promulgación de esta ley es un gran paso para brindar un marco general adecuado a las políticas de migración  en general, queda claro que ella no resuelve por sí sola los problemas estructurales migratorios que presenta el país (emigración constante y niveles casi imperceptibles de inmigración).

Algunos elementos para el análisis de las perspectivas futuras del desarrollo de políticas de población – entre ellas las referentes a migración --  fueron estudiados por Mezzera, Mieres y Rodríguez (2010)  en una investigación sobre la opinión de las elites uruguayas que abarcó entrevistas a 77 personas consideradas líderes de opinión por su posición en diferentes campos de actuación. 

Las entrevistas comprendieron líderes del sector político (miembros del gobierno nacional, dirigentes políticos y parlamentarios y  representantes de los gobiernos departamentales); sector económico (empresarios y  sindicalistas); sector sociocultural (periodistas, representantes de organizaciones culturales e instituciones educativas) y dirigentes de organizaciones no gubernamentales y  juveniles. 

La mayoría se refirió a la ausencia  de  una política de población sistemática, estructurada u ordenada y  a la realidad de una situación demográfica  grave pero que no logra instalarse como un problema de primer orden en la agenda política. Intentando buscar una explicación al respecto, el estudio identificó que los actores sociales del campo de la educación, la academia, las organizaciones no gubernamentales y las iglesias son más propensos a impulsar políticas de población que los actores políticos  y los partidos. Esta percepción mayoritaria de los actores sociales como los más sensibles a la problemática demográfica es una de las dificultades para que la temática ocupe un lugar predominante en la agenda, puesto que los actores sociales tienen poco poder para ello en un país Estado céntrico o político céntrico (Mezzera , Mieres y Rodríguez ,  2010).  El estudio concluye que “el balance de poder entre los actores que están más y menos comprometidos con las políticas de población es nítidamente negativo para las posibilidades de desarrollo de estas políticas. Sin embargo, debe reconocerse que la percepción sobre la importancia de esta problemática ha avanzado bastante entre los representantes de la elite nacional”.

En suma, sensibilizar los niveles políticos sobre los temas de población es una tarea que debe continuar en el futuro inmediato para que estos temas ingresen en la agenda de gobierno y se pueda iniciar el proceso de elaboración de políticas públicas para resolver o limitar al menos los problemas existentes.

El PNUD y el Instituto Rumbos, investigaron y presentaron algunas propuestas de políticas con el objetivo de disminuir el flujo de emigrantes (especialmente los de alto nivel educativo), favorecer el retorno de nacionales en el extranjero,  generar flujos de inmigrantes (atraer inmigrantes para establecerse en forma permanente)  y sostener vínculos con uruguayos emigrados en el exterior. 

Pellegrino y Macadar (2009) sistematizaron  la opinión de diversos actores en talleres efectuados con el objetivo de debatir la problemática de población.

En relación a posibles caminos para retener a la población que emigra, indican: 

 

  • La retención de emigrantes no debe hacerse de forma coercitiva.
  • La matriz productiva de Uruguay explica en gran medida la migración de población calificada.  Esta matriz se basa en la exportación de materias primas, actividad que no demanda personal altamente calificado. Además, con las nuevas tecnologías agrarias, solo existe demanda de mano de obra de baja calificación.
  • Una alta demanda de personal altamente calificado solo sería necesaria tras un cambio de la matriz productiva. De otra forma, un crecimiento del personal calificado sin que se modifique la matriz productiva, conducirá a emigración.
  • La necesidad de generar otro tipo de estímulos no salariales -como el reconocimiento, por ejemplo-  que retribuya el hecho de tener alta calificación. Para ello  hay que pensar en volver a reconstruir el reconocimiento hacia los profesionales, artistas, etc., que actualmente no están presentes en el sistema de valores (por ejemplo, las encuestas a jóvenes muestran que el reconocimiento se lo llevan principalmente futbolistas y actores de telenovelas).
  • La necesidad de impulsar políticas públicas que ayuden a abrir espacios culturales de difusión que trasmitan a los jóvenes otras imágenes (por ejemplo imágenes de mayor autoestima) y otros imaginarios sociales sobre un país integrador y no expulsor.

 

También se plantean otros aspectos relacionados con los estímulos para uruguayos retornantes, ya que en el año 2006 uno de cada cuatro uruguayos había retornado al país que de acuerdo a Pellegrino (2008), basado en datos de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada de 2006.

Finalmente, en relación a las propuestas sobre políticas de inmigración, el investigador uruguayo César Aguiar presentó el documento  Tesis preliminares para una política inmigratoria.  Aguiar advierte algunas limitaciones para la formulación de propuestas de una política inmigratoria activa, “ya que esta suele chocar con la percepción de que antes de poner expectativas y recursos en la inmigración, el país debe esforzarse en evitar la emigración de los connacionales y, si eso sucede, estimular su retorno. Aunque esta sea una perspectiva equivocada —y probablemente lo es—, no se puede negar su peso como argumento político capaz de inhibir cualquier discusión seria de políticas de inmigración.” 

Sus tesis son divididas en tres grandes categorías: tesis generales, sobre el rol y los objetivos de las políticas inmigratorias; tesis más específicas, orientadas a la identificación del público objetivo hacia el cual dirigir las políticas en cuestión; y tesis relativas a instrumentos y organización de la política en cuestión. 

Tesis generales:

 

  1. El país debe incluir políticas migratorias como parte de sus políticas explícitas, con objetivos e instrumentos definidos que atiendan a orientaciones estructurales. Se debe definir al país como un país abierto e interesado en la captación de flujos de población a largo plazo y a orientaciones coyunturales (flujos específicos de interés puntual, como pueden ser —por ejemplo— los recursos humanos calificados).
  2. Los objetivos de las políticas inmigratorias pueden orientarse en cuatro sentidos:
    • como política demográfica, buscando incidir positivamente en el stock demográfico, la estructura de edades, la distribución geográfica y la tasa de crecimiento;
    • como política de mano de obra, buscando ayudar a superar la probable escasez de mano de obra que el país probablemente enfrentará en el corto plazo en diferentes tipos de oferta de fuerza de trabajo;
    • como política de desarrollo científico-tecnológico, buscando contribuir al desarrollo de una cultura más abierta en materia científico-tecnológica;
    • como política de financiamiento, buscando mejorar la capacidad del país de captar flujos de fondos provenientes del exterior, sea en forma de inversiones o de otros flujos que contribuyan a mejorar la posición del país en términos de balanza de pagos.
    1. En ese marco, las políticas inmigratorias deben partir de objetivos claros y seleccionar instrumentos en forma racional y a partir de estudios e investigaciones específicos sobre el potencial de cada programa, su factibilidad y su impacto estimado en términos de costo/beneficio.
    2. Un posicionamiento y una imagen país son elementos esenciales para una política migratoria activa. Probablemente, la imagen debería desarrollarse mostrando su capacidad de ser un país abierto, tolerante y que ofrece oportunidades.
    3. Una conciencia clara de que para tener éxito en una política inmigratoria activa, el país debe enfrentar asuntos culturales como componente esencial de cualquier buena política.

Respecto a la identificación de públicos objetivos hacia los cuales dirigir las políticas de inmigración, el autor sostiene que debe orientarse a captar inmigrantes en el subsistema migratorio regional y particularmente en aquellos países de los cuales ha provenido el flujo inmigratorio espontáneo más reciente, complementando esa orientación estructural con orientaciones coyunturales hacia públicos específicos como recursos humanos altamente calificados, estudiantes universitarios, población de edades medias y altas con fines de retiro o radicación temporaria. Finalmente, destaca la importancia de una política de retorno de uruguayos como  parte específica de una política de inmigración. 

Finalmente, algunas de las tesis relativas a los instrumentos y organización de la política en cuestión sostienen que es necesario revisar el conjunto de trámites y requerimientos para la radicación temporaria o definitiva;  adoptar políticas regionales que faciliten la libertad de trabajo en la región;  facilitar y agilizar los mecanismos de reconocimiento de estudios en todos los niveles; aprovechar los instrumentos básicos de la legislación de zonas francas para el desarrollo de parques universitarios; aprovechar los instrumentos internacionales probados para la transferencia de expertos entre empresas públicas y privadas; evaluar las oportunidades asociadas al desarrollo de áreas y centrales de servicios para el público en condiciones de retiro y tercera edad; y establecer mecanismos de integración  post inmigración, como facilidades de organización, voto departamental, y facilidades de residencia. 

Resumen

A pesar de que se ha iniciado en el pasado reciente un importante  proceso de acumulación técnica -con diagnósticos y propuestas concretas de políticas públicas migratorias-  y también un proceso de sensibilización y concientización de los principales tomadores de decisión, queda aún un largo tramo por recorrer para lograr la implementación de políticas de población -entre ellas las de emigración e inmigración- que conduzcan a mejorar la grave situación demográfica actual. Las condiciones económicas favorables a partir de mediados de la década pasada, crean un buen marco para la implementación de políticas públicas que logren revertir el largo proceso de emigración  humano iniciado hace más de 50 años, con la pérdida de grandes activos de capital humano.