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Argentina - Tendencias y características de la política migratoria desde fines del siglo XX a la actualidad

MARCO CONCEPTUAL: LA IMPORTANCIA DE LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Según Charles Elder y Roger Cobb ,  los problemas de políticas son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad  donde  siempre está la posibilidad que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema. A su vez, las definiciones sirven para  encuadrar las elecciones políticas posteriores y para afirmar una concepción particular de la realidad, por ello los problemas de políticas públicas no son datos a priori, sino resultados de definiciones. 

Wildlavsky (1979) indica por su parte que “los problemas son elaboraciones de los hombres. Siempre existen concepciones múltiples. No hay problemas definidos de manera única”.

Un sello característico de la política migratoria argentina reciente es el profundo cambio ideológico en la definición y conceptualización del tema migratorio ocurrido a partir de la aprobación de la Ley de Migraciones 25871 de diciembre de 2003. 

Con la nueva ley se pasa de una política restrictiva y con mayores obstáculos legales que limitaban el ingreso y permanencia de inmigrantes, a una política abierta y respetuosa de los derechos humanos de las personas, por su condición de tal y no por su origen nacional. En tal sentido, la nueva legislación en materia migratoria busca facilitar el acceso a la residencia y reconocer derechos para los migrantes con independencia de su condición migratoria.

“Visto en perspectiva histórica, la ruptura más evidente la constituye la introducción de la perspectiva de los derechos humanos y el consecuente abandono de la doctrina de la seguridad nacional adoptada en la normativa migratoria anterior.” (Domenech, E., 2008)

EL CAMINO HACIA LA NUEVA LEY MIGRATORIA

¿Cuáles son los antecedentes de la política migratoria argentina reciente y qué posibles causas han originado este cambio tan profundo de conceptualizar la política migratoria argentina?

Susana Novick (2005) analizó la política migratoria argentina en diferentes periodos de gobierno, y concluyó  en primera instancia que durante la dictadura militar (1976 -1983) se priorizaron  las actividades de control y expulsión sin ningún tipo de actuación judicial. En el año 1981 se promulgó la Ley General de Migraciones N° 23439 en 1981 – nombrada también como Ley Videla  o ley militar -  donde subyace la ideología de la  “doctrina de la seguridad nacional”. Por su parte, Mármora (2004) expresa al respecto que esta ley reduce al mínimo los derechos del migrante, obligando inclusive a denunciar a los extranjeros sin documentos requeridos para residir en el país.

Afirma, además, que con el regreso de la democracia  durante los gobiernos de Raúl Alfonsín (1983-1989) y Carlos Menem (1989 -1999) si bien se decretan amnistías en 1984 y 1994, y se dictan nuevas reglamentaciones a la Ley 23439 en 1987, 1994 y 1998, ésta permanece inalterada. Se continúa entonces configurando un panorama de políticas migratorias restrictivas, caracterizadas por una mayor concentración de poder en el Ministerio del Interior y un aumento de la discrecionalidad  para detenciones y expulsiones de extranjeros, sin ningún tipo de intervención o control del Poder Judicial, ni tampoco garantías procesales básicas.

A ese panorama se suma la exigencia de contratos laborales a los inmigrantes para poder ejercer actividades lucrativas  - cuando la  mitad de los trabajadores argentinos las efectuaban informalmente sin ningún tipo de documentación -  y también la verificación por parte de las autoridades de ciertas facilidades como la vivienda, demostrando el espíritu restrictivo de la política  migratoria, donde todo apuntaba a generar obstáculos para acceder a la residencia legal  (Novick,  2005). 

El endurecimiento de la política migratoria, particularmente en el segundo gobierno de Carlos Menem (1995-1999), se explica en cierta medida como consecuencia del surgimiento de discursos contra  los inmigrantes de países limítrofes en un contexto de creciente aumento de pobreza, desocupación y delincuencia. Los inmigrantes limítrofes son responsabilizados frecuentemente por los problemas económicos y sociales que aumentan como consecuencia del agotamiento de un modelo de desarrollo neoliberal, que bajo argumentos de eficiencia económica no mide adecuadamente los costos sociales de su aplicación.

Se señalaba al principio que las definiciones a problemas en las políticas públicas sirven para  encuadrar las elecciones políticas posteriores. En este marco se puede entender la respuesta  “lógica” de las políticas restrictivas en este periodo, que a partir de la conceptualización por parte de varios actores del gobierno, plantea que los inmigrantes constituyen una amenaza para la mano de obra nacional y la seguridad pública,  entre otros aspectos.

A pesar del endurecimiento de las políticas migratorias, se llevaron a cabo iniciativas a nivel del Congreso Nacional para crear y poner en vigencia una nueva ley migratoria. Esta corriente reformista obtuvo consenso político para terminar con la legislación del gobierno militar. Intervinieron en ella diversos actores sociales, como ONG de defensa y promoción de derechos humanos, agrupaciones de colectividades extranjeras, el sector académico, etc.

Eduardo Domenech (2008) señala  que a partir de inicios de la década del 2000  “comienzan a aparecer indicios de una reconfiguración de los discursos y prácticas estatales frente a las migraciones internacionales, inaugurándose una retórica de la inclusión basada en la perspectiva de los derechos humanos, la ciudadanía comunitaria y el pluralismo cultural, frente a la retórica de la exclusión predominante en la década de los noventa”.   

En diciembre de 1999 se logra un proyecto consensuado en el marco de la Comisión de Población y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados, el cual es tomado como base para la elaboración del proyecto de ley impulsado por el Diputado Giustiniani, presentado en  diciembre de 2001 y  marzo de 2003, donde se incorpora la opinión de los diferentes diputados de la Comisión de Población de Diputados como también del amplio espectro de actores sociales alrededor del tema migratorio.

En referencia a  este último tramo previo a la aprobación de la nueva ley,  Novick (2005)   recalca “la discusión detallada de dos temas: quién era la autoridad que decide la expulsión del extranjero – hasta ese entonces prácticamente en manos del Poder Ejecutivo sin posibilidad de apelación, o apelable desde el exterior - ; y el tema de los recursos judiciales”.

Finalmente, con los cambios incorporados, el proyecto consensuado políticamente obtiene su aprobación en Diputados y en Senadores,  aprobándose la ley 25871 en diciembre de 2003.

En la sección anterior se presentó un detalle de las características de la ley 25871, que incluye las siguientes innovaciones: reconocimiento del derecho humano a migrar y por tanto su garantía por parte del Estado: el derecho a un trato igual al que gozan los nacionales; derecho al debido proceso en caso de detención o expulsión;  derecho a la salud, educación y a la reunificación familiar; además de aspectos de integración social, laboral y cultural, entre  otros.

Algunas de las posibles claves que explican la aprobación de la nueva ley de migraciones con un  consenso tan importante son : a) la creciente orientación del gobierno hacia una política de promoción y respeto a los derechos humanos  en congruencia con la sociedad civil,  en contraposición a una orientación basada en los conceptos de seguridad y control;  b)  clara definición de una política externa de integración al exterior a través del Mercosur, brindando un trato diferencial a través de mayores ventajas de circulación y radicación a las personas comunes entre las cuales se encuentra el grupo de migrantes más vulnerable. 

EL EFECTO DE LA NUEVA LEY EN LA REGULARIZACIÓN DEL STATUS MIGRATORIO 

Con la finalidad de regularizar la situación de miles de inmigrantes la Dirección Nacional de Migraciones establece el 17 de abril de 2006 el Plan Nacional de Normalización Documentaria Migratoria para ciudadanos de los Estados Miembro del Mercosur y Estados Asociados, conocido también como  Patria Grande. Esto es consistente con la orientación de política del  Dr. Kirchner en la cual la regularización del status migratorio es un paso imprescindible para la protección de los derechos humanos de los migrantes, evitándose así situaciones de abuso y violación de derechos humanos. 

El éxito del programa es incuestionable, creando un crecimiento exponencial en la solicitud de radicaciones (cuadro 1). Se destaca además que las nacionalidades que recibieron radicación (temporaria o permanente) son la paraguaya, boliviana y peruana, que en conjunto representan el 78,7% y 82,7 % del total de radicaciones permanentes y temporarias resueltas respectivamente. Este resultado concuerda con la realidad migratoria argentina y el espíritu de la ley 25871.

Gráfico 1 Total de radicaciones iniciadas y resueltas por año.

Fuente: Reporte de Argentina al sistema de información continua sobre migraciones internacionales en las Américas (OEA-SICREMI). Dirección Nacional de Migraciones de Argentina, 2009. 

Tabla 1 Radicaciones resueltas por categoría para nacionales de Paraguay, Bolivia y Perú, 2004-2009.

  2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL Porcentaje sobre el total de nacionalidades resuelto en la categoría
 
Paraguaya - Temporaria 883 1805 4387 27952 60169 51378 146574 37,14
Paraguaya - Permanente 5002 6377 4310 9488 26009 33867 85053 29,61
Boliviana - Temporaria 485 9185 9687 26136 38861 29455 113809 28,83
Boliviana - Permanente 2013 5447 8578 18434 29005 28980 92457 32,19
Peruana - Temporaria 486 7501 5384 12481 22814 17283 65949 16,71
Peruana - Permanente 4245 2368 4883 10877 13931 12382 48686 16,95
 

Fuente: Elaboración propia basado en datos del Reporte de Argentina al Sistema de Información Contínua sobre Migraciones Internacionales en las Américas (OEA-SICREMI), Dirección Nacional de Migraciones de Argentina, 2009.

La magnitud de las cifras de ambos cuadros, deja en evidencia el mal resultado de la política migratoria restrictiva impulsada por la Ley General de Migraciones de 1981 o Ley Videla, generando decenas de miles de personas en situación migratoria irregular. 

UN PASO ESENCIAL PARA LA PUESTA EN PRÁCTICA: LA REGLAMENTACIÓN DE LA LEY 25871

A pesar del éxito alcanzado con el cambio propuesto por la nueva ley, su reglamentación  estaba aún pendiente. Esto es una cuestión esencial a la hora de poner en práctica la nueva conceptualización del migrante como sujeto de  derechos.

Sin embargo, y a pesar de este hecho, su carácter operativo la hizo aplicable en forma directa en la mayoría de sus cláusulas. La Dirección Nacional de Migraciones adoptó una serie de medidas tendientes a no desvirtuar su espíritu.

Entre ellas:

a) Suspensión de las expulsiones o conminatorias a hacer abandono del país respecto de los nacionales de países limítrofes: Disposición Nº 2074/04 DNM dictada el 28 de enero de 2008. 

b) Dejar sin efecto todas las detenciones precautorias o apercibimientos que contengan tal medida, dictados por la Dirección Nacional de Migraciones en conformidad con facultades que le otorga la derogada Ley Nº 22439. Disposición Nº 17627 DNM dictada el 23 de abril de 2008. 

c) Disminución de las tasas migratorias que deben abonar los extranjeros que tramiten su residencia ante Consulado Argentino: Disposición Nº 21085 DNM dictada el 17 de junio de 2004.

El  gobierno de Cristina Fernández  iniciado en  diciembre de 2007 continúa la misma orientación que su antecesor Néstor Kirchner (2003-2007) respecto a una política migratoria abierta basada en el respeto hacia los derechos humanos de los migrantes.

Por disposición  Nº 37130 de 2008 de la Dirección Nacional de Migraciones, se creó una Comisión Asesora para la reglamentación de la Ley de Migraciones 25871. Dicha comisión, coordinada por la Dirección Nacional de Migraciones, estuvo compuesta por un amplio espectro de actores tanto gubernamentales como no gubernamentales , organizaciones internacionales y  académicas vinculados al tema migratorio, entre ellas la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH), el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS ) , la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados (ACNUR), la Fundación Comisión Católica Argentina de Migraciones (FCCAM) y el Centro de Estudios Migratorios Latinoamericanos (CEMLA).

Esta reglamentación se aprobó y entró en vigencia el 6 de mayo de 2010 mediante Decreto 616/2010.

La reglamentación asigna responsabilidades para la implementación de la ley a diversas reparticiones estatales como el  Ministerio del Interior, la Dirección Nacional de Migraciones y la Dirección Nacional de Población,  en aspectos como el establecimiento de los lineamientos y pautas generales de la política de población y migraciones y  el resguardo del derecho a la igualdad de condiciones entre extranjeros y nacionales.. También invita a todas aquellas organizaciones vinculadas al tema migratorio a proponer planes e iniciativas para lograr los diversos objetivos perseguidos por la ley. Por su parte, el Ministerio de Educación debe disponer de medidas para garantizar el acceso a los servicios educativos independientemente del status migratorio de la persona, al igual que el Ministerio de Salud, con el acceso a los servicios de salud.

La asignación y cumplimiento de estas responsabilidades generarán la necesidad de revisar y modificar normas y prácticas institucionales para armonizarlas con el espíritu de la Ley 25871, además de capacitar a los diferentes operadores relacionados con el tema migratorio. 

Este es el último eslabón de la cadena para la implementación de la nueva política migratoria argentina, tarea que no será sencilla, por el cambio conceptual que impulsa la nueva ley y que va en sentido contrario de las políticas restrictivas aplicadas durante las últimas décadas.

LA NUEVA LEY Y LOS EMIGRANTES ARGENTINOS

Argentina experimentó un proceso de emigración de recursos humanos calificados durante el periodo militar (1976-1983). Tras el regreso de la democracia el fenómeno se estabiliza hasta la década de los 90, cuando el flujo de argentinos hacia el exterior se vuelve a incrementar, alcanzando su máximo durante la crisis política, económica y social del año 2001. La diferencia ahora radica en que ya no se trata solo de recursos humanos altamente calificados, sino que también de gente joven de diverso nivel educativo.

 Argentina es país receptor y emisor de migrantes; aunque es más prevalente su inmigración que su emigración.

La nueva ley reconoce esta nueva realidad y destaca en sus artículos 102, 103 y 104 dos aspectos: la protección de los derechos laborales de los argentinos en el exterior mediante una política de convenios con los países receptores; y franquicias para la introducción de efectos personales y demás bienes a aquellos que decidan retornar tras estar al menos dos años en el exterior.

LOS PRÓXIMOS PASOS: HACIA LA CREACIÓN DE UNA AGENDA DE INVESTIGACIÓN PARA EVALUAR LOS EFECTOS DE LA NUEVA LEY

El avance de Argentina en materia de políticas migratorias basadas en el respeto y garantía de los derechos humanos es enorme. Un reflejo de esto es que desde el año 2006 más de 800.000 personas presentaron  su solicitud de radicación para regularizar su situación.

A pesar de este hecho, es necesario recordar que la experiencia migratoria de una persona  -  en su sentido más amplio - no se termina con la regularización de su status migratorio,  aún siendo este hecho un gran paso inicial para la protección de sus derechos.

Con esta nueva ley y su reglamentación se abre una agenda de investigación futura para evaluar los efectos y resultados de su aplicación.

¿Cómo es la experiencia de integración del inmigrante con la sociedad de acogida? ¿Cómo es la inserción laboral? ¿Existen diferencias de salarios entre nacionales y extranjeros? ¿La escuela opera como un agente integrador, o reproduce situaciones de exclusión por el origen del niño o niña? ¿Ha aumentado el número de extranjeros que hacen aportes a la seguridad social? ¿Tienen acceso a los servicios de salud? ¿Cómo es la calidad de los servicios de salud que acceden? ¿En qué condiciones habitacionales viven? ¿En qué medida la nueva ley y su reglamento mejoraron sus condiciones de vida?

Estas son tan solo algunas de las preguntas que necesariamente se deberán contestar para efectuar una evaluación de la aplicación de la nueva ley, y para la cual la opinión de los propios inmigrantes es esencial.